“土地利用碎片化”之困，伴随南海区的城镇化、工业化进程而来。南海区长期面临着土地开发强度超50%、村级工业园占全区工业用地超50%、集体经营性建设用地占集体建设用地超50%等“3个50%”的挑战，亟须提升土地利用效率，促进城乡区域协调发展。
2022年1月，南海区成功获批全省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治试点。当前，在试点工作落地生根、开花结果之际，应如何继续深化整治，做好全域土地综合整治的“后半篇文章”？
第一，持续优化顶层设计，统筹兼顾行致远。全域土地综合整治是以“全地域、全要素、全周期、全链条”为原则优化国土空间格局的系统性工程，要高位统筹组织，加强政策引导，确保整治工作平稳有序、持续推进。
一是推进规划体系的编制和实施工作。一方面，以国土空间规划为引导，精准对接企业用地需求，统筹做好土地规划的分配利用。另一方面，加快推进全区的村庄规划编制进展，引领集体土地后续连片开发。同时，注意村庄规划与国土空间规划、全域土地综合整治专项规划的衔接融合。
二是充分发挥政策撬动作用。对现行的“三券”政策、改造审批流程、扶持资金管理办法等政策进行细化、优化修订，推动更多创新政策出台。“三券”政策方面，建立更符合市场现实的“三券”价格机制，拓宽“三券”的投入渠道，提高兑换后的投资收益，更好地兼顾多维度的公平、实现多群体的共享。审核报批方面，简化优化审核报批流程，完善容缺审批容错管理制度，降低各项政策的执行难度，推动项目快审批快落地。资金支持方面，加强财政、金融、税收等配套政策制订，细化土地指标收益、经营性收入，撬动社会资本参与全域土地综合整治。
三是探索利益平衡机制。土地整理涉及各方利益的重新分配，包括村集体、村民、企业、政府之间的利益关系，眼前利益以及长远发展利益之间的关系，土地利用的社会效益、经济效益和生态效益之间的关系等，利益关系的平衡是推进全域土地综合整治工作的关键。要进一步探索完善农村“三权”自愿有偿退出、农村集体资金入股参与项目、建设用地反哺农业用地等工作机制，推动实现全域土地综合整治的多方共赢。
第二，科学实施土地整理，蹄疾更要步伐稳。随着一系列新目标新任务的发布，全域土地综合整治已进入深水区和攻坚期，务必循序渐进，注意把握好土地整理的力度和节奏，继续推动一批改造项目高质量落地。
一是夯实全域土地综合整治的资金保障工作。对资金的巨大需求贯穿于土地整理的全过程，随着全域土地综合整治向纵深推进，资金难题越发突出。要善用金融工具，加快拓宽融资渠道，实现多元化、多渠道的资金筹措。一方面，深化与商业银行等商业性金融机构的融资合作，推动各大商业银行授信支持全域土地综合整治项目；另一方面，发挥政策性金融的作用，进一步理顺与农发行等政策性银行的合作机制，推广政策性银行融资的新模式。
二是全力做好原有产业的疏导工作。在对土地空间进行腾挪归并和改造提升时，要视情合理疏导、妥善安置原有产业，尤其要保护有价值、有潜力的传统产业，保护本土优质企业，保护现有较为完善的传统产业链。善用“房券”制度，扎实推进产业保障房建设，统筹做好疏导安置各环节的衔接。
三是引导多元主体参与整治提升工作。对市场主体，应强化试点示范引领，并对积极配合的企业、社会资本通过给予奖补优惠，激发社会资本积极性。对村民群众，应重视农村集体组织和村民的主体地位，引导其深度参与规划设计、工程施工、后期管护全过程，构建利益共享机制，使农村集体组织及村民享受整治成果红利；同时，结合当地产业发展需求与村民诉求，加强政策沟通宣传，使村集体的思想观念从“要我改”转变为“我要改”，增强全域土地综合整治的内驱动力。
第三，促推土地开发利用，破立并举信心足。根据实际情况制定灵活的开发利用模式，用好用活“集转国”“毛地入市”“联动改造”“混合开发”“工业上楼”等创新举措，加快推进项目的整治、招商、落地和投产，缩短改造周期。
一是创新集体土地改造权交易模式，如推进不同权属的产业用地整合入市、“毛地”入市等。以“毛地”入市为例，允许手续未齐全或土地上盖建构筑物租约未到期的农村集体建设用地公开上平台招商，既能够降低企业用地获得成本和竞争压力，保障改造主体的市场利益，又能够有效避免土地改造的真空期，促进产业升级和经济提质。
二是探索产业用地混合开发模式。在符合国土空间规划要求的前提下，可结合改造项目的实际情况和发展需求，突破功能单一的传统用地供给方式，合理探索土地的混合利用，提高产业用地用途功能的多样性。通过对产业用地进行多种资源的合理配置，提升土地利用的综合效益，为项目造血，实现其收益平衡和持续运转，降低改造项目对政府财政补贴的依赖度。
三是谋划农业用地集约利用模式。农用地整理成本高昂，一般情况下其预期收益难以覆盖融资本息，这就要求最大程度发挥农业用地价值，实现效益最大化。通过发展高附加值的农业项目，发展一二三产业深度融合的农文旅项目，提升土地价值亩均收益，有效破解农用地整理“融资难”、村集体参与改造积极性低等问题。
文 | 邓雯文，作者单位：中共佛山市委党校管理学教研部
编辑丨周师伢
